标签瑕疵之辨:不影响食品安全且不会对消费者造成误导如何理解?

摘要: 新修订《食品安全法》新增“食品标签瑕疵”的概念,并将“存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵”排除

 新修订《食品安全法》新增“食品标签瑕疵”的概念,并将“存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵”排除在惩罚性赔偿之外,由此引起了业界对于何为“食品标签瑕疵”的热烈讨论。本版自本期起特开设“标签瑕疵之辨”栏目,对“食品标签瑕疵”认定的相关问题进行探讨,以明晰界限,为监管实践提供参考。

由标签瑕疵谈但书条款


□ 罗秋


新修订《食品安全法》第一百二十五条第二款规定:“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正;拒不改正的,处2千元以下罚款。”该法第一百四十八条第二款惩罚性赔偿规范中也加入了但书条款,规定:“但是,食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”上述两条食品标签瑕疵条款是新修订《食品安全法》的新增内容。执法实践中,如何判定食品标签问题属于 “瑕疵”,是法律赋予执法人员的自由裁量权,需要执法人员在系统理解法律条文的基础上,综合考量。


结合新修订《食品安全法》的具体规定,笔者认为,食品标签瑕疵的内涵包括:不规范标注、不影响食品安全、不会对消费者造成误导。只有在同时满足“不影响食品安全”和“不会对消费者造成误导”两个特殊条件时,方可认定为“瑕疵”,二者缺一不可。

   

如何理解“不影响食品安全”

依据新修订《食品安全法》第一百五十条第二款的规定,“食品安全”是指无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。总体而言,食品安全标准中的各类指标是基于卫生学意义上的风险评估设定的,所以“不符合食品安全标准”大多情形下意味着食品存在对人体健康造成“急性、亚急性或者慢性危害”的可能。然而,依据该法第二十六条第(四)项规定,食品安全标准不限于食品中各类成分的安全指标,还包括对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明物的要求。如《预包装食品标签通则》《预包装食品营养标签通则》,其中相当部分的内容与食品本身的安全性无直接关系,而是对食品信息正确表达的规范。如果该标签标准的要求与卫生、营养等食品安全要求无关,则应认定为不影响食品安全。换言之,食品安全标准的具体内容区分为影响食品安全的标签要求和不影响食品安全的标签要求,区分标准是判断是否与卫生、营养等食品安全要求有关。


例如,使用食品添加剂阿斯巴甜生产食品,若配料表只标注“阿斯巴甜”,而未规范标注“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”,该行为是否属于标签瑕疵?根据医学常识或医嘱规范表述,苯丙酮酸尿症患者不能食用含苯丙氨酸的食物,由于苯丙酮酸尿症患者以及一般公众多数不能认知阿斯巴甜中必然含有苯丙氨酸,因此只标注“阿斯巴甜”会造成误导误购及不良后果。同时,《食品添加剂使用标准》规定,对于使用食品添加剂阿斯巴甜的食品应在标签中标明“阿斯巴甜(苯丙氨酸)”字样,以达到警示的目的。据此,食品标签未规范标注“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”不属于标签瑕疵,应认定违法,予以行政处罚。再如,食品标签上标注虚假的专利号,因为专利号的标注与卫生、营养等食品安全无关,则应认定为不影响食品安全,建议由工商部门依职责处理。


如何理解“不会对消费者造成误导”

“误导”在现行法律中没有明确定义。笔者认为,“误导”一般理解为因食品标签上的信息和内容存在不真实、不准确、不完整的错误,导致消费者对于食品本身以及与食品有关的信息产生错误认识。执法实践中,有必要对“误导”的范围做缩小解释,应将《食品安全法》第一百二十五条和一百四十八条但书条款规定的“误导”界定为与食品安全有关的误导。


例如,预包装红枣标签标注执行标准为GB/T5835,而包装标签明确标示“食用方法:开袋即食”,该行为是否属于标签瑕疵?实际上,执行标准为GB/T5835的干制红枣指的是用充分成熟的鲜枣,经晾干、晒干或烘烤干制而成,该标准没有杀菌工艺,理论上允许含有杂质,并不当然具备直接入口的卫生条件。“开袋即食”从字面含义解释,应当理解为可以不经清洗、不经加工、打开包装后直接入口,不允许含有沙土等对人体有害的杂质。按照《预包装食品标签通则》第3.4条的规定,标签应当真实、准确,不得以虚假夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品。故“开袋即食”夸大了产品的安全性,不符合《预包装食品标签通则》要求,且会使消费者产生误导。因此,执行标准GB/T5835而标签上又标注“开袋即食”,不宜认定为“瑕疵”,而应予以行政处罚。


标签瑕疵仍违法


新修订《食品安全法》规定食品标签瑕疵属于不适用惩罚性赔偿的但书情形,并未否认标签瑕疵属于违反食品安全标准的行为。如前所述,食品安全标准包括卫生标准、营养标准、标签标注等多方面的强制性标准,食品标签作为向消费者传递产品信息的载体,真实准确是基本要求。《预包装食品标签通则》作为食品安全国家标准,预包装食品生产经营者都应该严格遵守。执法部门在适用标签瑕疵条款时,需要完成两项判断工作:标签是否符合食品安全标准;如果不符合,是否适用瑕疵但书条款。


也就是说,食品标签存在瑕疵,意味着该标签不符合《预包装食品标签通则》要求,本质上也属于一种违法行为,只不过由于瑕疵不影响食品安全且不会对消费者造成误导,按照“过罚相当”原则,给予了食品生产经营者更正或者补救的救济途径。对于这一点,执法人员应有清醒的认识,不能因此而弱化对食品标签的监管。


但书条款需完善

相较于2009年版《食品安全法》的规定,新修订《食品安全法》中的标签瑕疵但书条款,为执法部门处理食品标签违法案件提供了可以进行价值衡量的途径。但是,该条款在适用中仍会导致不合理的结果。比如,大体积的预包装食品将生产日期20140212标注为140212,该行为不符合食品安全标准关于年代号应标注为4位数字的要求,属于不符合食品安全标准的食品。笔者认为,生产日期属于影响食品安全的内容,但上述标注方式不会给理性消费者造成误导。然而,瑕疵但书条款以不影响食品安全为基本要件之一,从逻辑上来说,该食品不适用瑕疵但书条款。


笔者认为,瑕疵但书条款更妥当的表述为:“食品的标签、说明书存在不影响食品安全或者不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”理由是,食品标签是食品相关信息的载体,主要是为了保障消费者的知情权和选择权。作为一种信息载体,只要标签不影响食品安全,或者即使影响也不会造成误导,不会实质损害消费者合法权益,就不应对食品生产经营者苛以惩罚性赔偿的重责。

(作者单位:山东省潍坊市食品药品监督管理局)



案说标签瑕疵认定


□ 姚春雷


   预包装食品标签瑕疵(以下简称“瑕疵”)如何认定,在基层监管执法中一直存有争议。笔者曾经办理过一起包装标签标示能量不符合食品安全国家标准的案例,现对该案例作简要分析,并对如何认定“瑕疵”略表浅见。

不合格标签引争议

  某区食品药品监管局收到的一份检验报告显示,某大型企业生产的预包装酱油标签标示能量(NRV%)不符合《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》(GB 28050-2011)(以下简称《通则》)的规定。经查,该产品标签上营养成分表能量一栏中标示380kJ/100ML,营养素参考值4%。结合《通则》附录A《食品标签营养素参考值(NRV)及其使用方法》,可以计算得出涉检产品的营养素参考值应为:380/8400=0.452320142月发布的《预包装食品营养标签通则》(GB 28050-2011)问答(修订版)第四十二条规定,某营养成分的NRV%不足1%时应根据NRV的计算结果四舍五入取整。据此,涉检产品的营养参考值应标示为5%。该单位承认检验报告的真实性、合法性及关联性,不申请复检。同时提供了制作涉检产品标签所依据的第三方检验报告(该检验报告出具的时间为20131月,检验的标签项和涉检产品的标签标识一致且结论为合格)。


  在部门合议讨论中,执法人员对该行为的定性存在两种不同意见。一种意见认为,应采信检验报告的检验结论,企业的行为违反了新修订《食品安全法》第六十七条第三款“食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的,从其规定”的规定,适用该法第一百二十五条第一款第(二)项“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”的规定进行处罚;第二种意见同意对该行为的定性,但考虑到能量标注错误不影响食品安全且不会对消费者造成误导,认为上述标签不合格项为瑕疵,应适用该法第一百二十五条第二款“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正;拒不改正的,处2000元以下罚款”的规定进行处罚。


  由于当事人提供了制作涉检标签时所依据的第三方检验报告,可以证明当事人主观上无故意,且营养素参考值是4%还是5%从常理来讲不会误导消费者,也不会影响涉检食品的内在质量安全。笔者同意第二种意见,涉检产品的包装标签标示能量(NRV%)不符合《通则》的规定,但考虑其不影响食品安全且不会对消费者造成误导,适用新修订《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定,责令改正。

何种标签存“瑕疵”


  新修订《食品安全法》实施后,基层执法人员对该法新增的“瑕疵”认定存在一定的争议和困惑,概念的内涵和外延亟待明晰,以更有利地指导一线执法。


   基于此,笔者梳理了新修订《食品安全法》《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见(一)》、上海市《预包装食品标签相关案件处理指导意见》等相关规范性文件关于瑕疵的规定。根据上述规定,并结合笔者日常工作经验,个人认为从过罚相当、教育与处罚相结合的角度出发,符合以下四个条件的标签违法事项可以认定为瑕疵:


  第一,认定为“瑕疵”的标签不能使消费者对食品的实质产生误解。例如,《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见(一)》及上海市《预包装食品标签相关案件处理指导意见》中列明的不会使消费者对食品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉信息有误解,不会对购买行为有实质性影响的标签违法行为。


  第二,认定为“瑕疵”的标签不会影响食品安全。例如,能量值计算错误,将酱肉制品、卤肉制品误标为酱卤肉制品,将食用植物用油误标为食用油等不影响食品质量的标签违法行为,以及不符合企业标准但符合食品安全国家标准强制性要求的标签违法行为。


  第三,认定为“瑕疵”的标签生产者对于食品的名称、规格、净含量、生产日期、成分或者配料表等核心信息不符合标准不存在主观故意。例如,某企业有合法的生产资质,在生产过程中尽到了审慎的查验义务,但由于非主观原因,未按标准要求在红酒上标注“二氧化硫含量”等不是法律或食品安全国家标准强制要求的事项。


第四,在实践中未发现因食用标签存在问题的产品而导致与该不合格标签相关的不良反应。


(作者单位:广东省广州市白云区食品药品监督管理局)



标签“瑕疵”认定关键在于“有限度”


□ 叶贤圣


食品标签瑕疵的提法,出自于新修订《食品安全法》,该法第一百二十五条规定:“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正;拒不改正的,处2000元以下罚款。”第一百四十八条规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款10倍或者损失3倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足1000元的,为1000元。但是,食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵除外”。从上述规定可以看出,标签瑕疵是与“不影响食品安全且不会对消费者造成误导”相联系的,即标签“瑕疵”形成的前提是没有造成对消费者的误导,也不影响食品安全。


2014315日起施行的《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第三条规定:“因食品、药品质量问题发生纠纷,购买者向生产者、销售者主张权利,生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的,人民法院不予支持。”司法实践中,很多地方的司法部门在审理食品标签相关案件时,多依据该规定,将职业打假人或消费者提出的食品标签瑕疵问题视为影响食品安全的问题,作出有利于消费者或职业打假者利益的判决。


相关统计表明,90%以上的食品相关索赔纠纷都出在食品标签的标注方面,而从问题的严重程度来看,大多数标签标注问题不足以引发食品安全问题,而监管部门却需要倾注很大精力定纷止争,基层有限的监管力量消耗在瑕疵的辨别、处理上,给基层监管执法带来了很大困扰。为此,2015年新修订《食品安全法》相较于2009年版《食品安全法》增加了“食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外”的限定,对未造成实质性食品安全问题的标签瑕疵不再首先给予处罚,而是责令改正,拒不改正的给予处罚,体现了新修订《食品安全法》务求实效的立法原则,增强了基层监管执法中的可执行性。


在基层执法实践中,执法人员通常对食品标签所适用的法律条文难以拿捏。笔者认为,疑惑产生的原因是执法者对标签“没有影响食品安全或误导消费者”的主观理解有偏差。


从《食品安全法》对食品标签瑕疵的规定,不难理解立法者意在借用“瑕疵”的原意表述一定限度之内的缺憾之意。事实上,区别于《产品质量法》第二十七条“产品或者其包装上的标识必须真实”之规定,以及《食品安全法》第六十七条、第七十一条中关于食品标签的标注之规定,《食品安全法》单列食品标签瑕疵的处置规定,也是考虑到有些食品标签瑕疵本身并非主观故意标注不实;或因工艺调整对标签内容更改不及时、取舍不恰当,但标签本身并不足以引发食品安全问题,不会造成对消费者的误导。将食品标签瑕疵归于影响食品安全的因素,是颠倒了问题的主次关系,也高估了食品标签的作用。


在具体的操作过程中,食品标签瑕疵一般表现为两类:一是食品标签本身有物理意义上的瑕疵,比如标签缺失、污损等,这种情况下,单个产品的标签损毁一般不会形成意思误导,因为消费者自然会通过同类其他产品的完好标签进行对照理解;二是食品标签人为标注导致的瑕疵,此种瑕疵也应以不影响食品安全且不会对消费者产生误导为限。对于标签瑕疵,监管部门应当第一时间责令企业迅速改正,拒不改正的处以2000元以下罚款。当然,若要从源头堵住食品标签瑕疵的漏洞,还必须由生产商所在地的监管部门强化食品企业注册和审批监管,并在食品生产中加强事中事后监管,严格核查企业生产的食品是否符合食品标签上的标注,是否存在食品标签瑕疵,发现问题及时整改,将食品标签瑕疵的问题消灭在食品出产源头,避免销售商及其所在地监管部门陷入疲于应对的状态。


(作者单位:山东省食品药品监督管理局)


食用方法图文不符该不该处罚



□ 李明扬

2017年5月9日,投诉举报人向A县食品药品监管局投诉举报,称其在某电商平台上购买的食品“首乌莲子黑米粉”的标签存在问题,要求查处。执法人员经过调查,发现该食品属于“其他方便食品”,执行标准为企业标准。厂家在食品标签上以图文并茂的形式注明使用方法有三种,其中第二种食用方法为“牛奶冲泡”。文字说明为:1.撕开撕口将整袋产品倒入调羹中,直接食用。2.用调羹拌匀即可。并附有两张图片,第一张图片内容为撕开撕口将整袋产品和牛奶倒入杯子,第二张图片内容为用调羹拌匀。


可见,第二种食用方法“牛奶冲泡”的文字说明有误。经涉案食品生产企业确认,由于工作人员疏忽,食品标签排版印刷存在错误。


执法人员对于涉案食品标签如何认定以及如何处理,存在不同意见。现就有关问题进行简要分析。


标签瑕疵判断原则


根据新修订《食品安全法》的规定,食品标签瑕疵不影响食品安全且不会对消费者造成误导的,由食药监管部门责令改正;拒不改正的,处以2000元以下罚款。

食品标签瑕疵不得影响食品安全包括两层含义:

第一,标签应符合法律规定。主要是指标签的内容在形式上具有完整性,在内容上具有真实性,即食品标签应符合《食品安全法》第六十七条第一款的规定:“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项:(一)名称、规格、净含量、生产日期;(二)成分或者配料表;(三)生产者的名称、地址、联系方式;(四)保质期;(五)产品标准代号;(六)贮存条件;(七)所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称;(八)生产许可证编号;(九)法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。”


第二,标签应符合标准规定。食品标签不仅要符合《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)、《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)、《预包装特殊膳食用食品标签》(GB13432-2013)等食品安全国家标准规定,也要符合其他食品安全国家标准中关于食品标签标注的规定。食品安全国家标准规定必须标示的所有内容食品标签必须做到项目齐全,标注方式符合规定。


此外,标签必须符合其他特殊规定这主要是针对部分特殊食品和特殊情形。如专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品,其标签还应当标明主要营养成分及其含量;转基因食品应当按照规定显著标示;特殊膳食食品应当标注食用方法和适用人群;食品中含有新食品原料的,其产品标签标识应当符合国家卫生计生委公告要求。


误导,是指食品标签的内容使消费者在食品安全问题上产生错误认识。误导的种类主要有以下几种:一是信息性误导,主要是利用食品标签的图片、文字的大小、颜色,文字字符的类型、内容和位置误导消费者,使消费者忽略或特别注意到部分信息,从而误解食品的真实属性;二是概念性误导,如在食品标签上标示“纯绿色”“无污染”“不含××添加剂”等内容;三是功能性误导,如食品营养成分功能声称和比较声称、普通食品宣称治疗功效、保健食品夸大保健功能、婴幼儿配方食品宣称影响婴幼儿生长发育等,此类功能性误导明显会使消费者对食品的本质产生错误认知;四是含量性误导,食品标签中特别强调一种或多种有价值、有特性的配料或成分,或者特别强调配料、成分的含量较低或没有时,未标明所强调配料、成分的添加量或在产品中的含量。


食品标签瑕疵是否会对消费者造成误导,需以理性、谨慎的普通消费者的一般判断为标准进行衡量,但标签应符合真实、清楚、明显的基本要求。如《食品安全法》第七十一条规定:“食品和食品添加剂的标签、说明书,不得含有虚假内容,不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显,生产日期、保质期等事项应当显著标注,容易辨识。食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的,不得上市销售。”

本案的法律适用

就本案而言,涉案食品标签应当按照“不影响食品安全”和“不会对消费者造成误导”两个标准进行判断。


首先,根据《食品安全法》第六十七条第一款规定,食用方法并非《食品安全法》规定必须在食品标签或说明书上注明的事项。涉案食品执行标准为企业标准,其他法律法规规章和食品安全国家标准也未明确规定涉案食品必须标注食用方法。据此,涉案产品生产企业已经履行食品标签标注的法定义务,不违反法律的强制性规定,不存在食品安全问题。


其次,虽然对“牛奶冲泡”的具体步骤的文字说明有误,但是“牛奶冲泡”本身已经明确了食用方法,且配制图片足以明示食用方法,以理性、谨慎的普通消费者的一般判断为标准进行衡量,这种标签错误不会对消费者造成误导。


据此,对涉案食品标签应认定为不影响食品安全,且不会对消费者造成误导的标签瑕疵,A县食品药品监督管理局根据《食品安全法》第一百二十五条第二款规定责令涉案食品生产企业改正。

(作者单位:北京市食品药品监督管理局)








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